Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene

Rechtsgrundlagen

Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31)

Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 1, AsylV 1; SR 142.311)

Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 2, AsylV 2; SR 142.312)

Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember 2005 (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20)

Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern vom 15. August 2018 (VIntA; SR 142.205)

Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE; SR 142.201)

Sozialgesetz vom 31. Januar 2007 (SG; BGS 831.1)

Sozialverordnung vom 29. Oktober 2007 (SV; BGS 831.2)

Regierungsratsbeschluss (RRB Nr. 2007/2002 vom 27. November 2007): Richtlinien über die Nothilfe an Personen mit rechtskräftigem Nichteintretens- oder Abweisungsentscheid und Wegweisungsentscheid nach Asylgesetzgebung

Regierungsratsbeschluss (RRB Nr. 2008/563 vom 25. März 2008): Richtlinien über die Bemessung der Sozialhilfe für asyl- und schutzsuchende Personen ohne Aufenthaltsbewilligung (AS) und für vorläufig aufgenommene Personen (VA), Vollzug der kantonalen Sozialhilfezuständigkeit für vorläufig aufgenommene Personen (VA), Zuständigkeitswechsel und Abrechnungsmodalitäten für vorläufig aufgenommene Personen mit mehr als 7 Jahren Aufenthalt in der Schweiz (VA7+)

Regierungsratsbeschluss (RRB Nr. 2020/43 vom 14. Januar 2020): Neustrukturierung Asyl; Anpassung Unterbringungs- und Notfallplanung im Asylbereich

Erläuterungen

1. Allgemeines

Der Asylbereich ist weitgehend durch Bundesrecht geregelt. Auf Bundesebene obliegt der Vollzug dem Staatssekretariat für Migration (SEM). Auf kantonaler Stufe ist das Departement des Innern zuständig, und zwar für den verfahrensmässigen Teil das Migrationsamt und für den Bereich der Sozialhilfe und der Integration das Amt für soziale Sicherheit.

Das Asylgesetz regelt die Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und deren Rückkehr. Flüchtlinge sind Personen, die in ihrem Heimatstaat oder im Land, in dem sie zuletzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen (insbesondere Gefährdung von Leib und Leben sowie der Freiheit) ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden.

Wer ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat, darf sich normalerweise bis zum Abschluss des Verfahrens hier aufhalten. Personen, denen Asyl gewährt wurde, haben als anerkannte Flüchtlinge Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich ordnungsgemäss aufhalten. Anerkannten Flüchtlingen kann unter den gleichen Voraussetzungen wie anderen Ausländerinnen und Ausländern nach zehn Jahren eine Niederlassungsbewilligung erteilt werden. Wird über ein Asylgesuch negativ entschieden, so erfolgt in der Regel die Wegweisung. Sofern deren Vollzug nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich ist, kann es zu einer vorläufigen Aufnahme kommen.

Bei (vorübergehend) Schutzbedürftigen liegt eine schwere allgemeine Gefährdung vor, insbesondere aufgrund von Kriegen oder Bürgerkriegen. Wem in der Schweiz ein solcher Schutz gewährt wird, entscheidet ebenfalls das SEM. Auch Schutzbedürftige unterliegen einem mindestens dreimonatigen Arbeitsverbot. Ist der vorübergehende Schutz nach fünf Jahren noch nicht aufgehoben, so besteht Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung. Die Aufhebung des vorübergehenden Schutzes erfolgt durch den Bundesrat.

Die vorläufige Aufnahme wird ebenfalls durch den Bund entschieden. Sie wird dann gewährt, wenn keine ordentliche Aufenthaltsbewilligung erteilt werden kann, eine Rückkehr in den Wohn- oder Heimatstaat nicht möglich ist (vgl. unten Ziffer 5). Weiter erhalten Personen, welche zwar über Flüchtlingseigenschaften verfügen, jedoch nach Schweizer Recht kein Asyl erhalten, eine vorläufige Aufnahme. Es wird bei dieser Personengruppe von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen gesprochen (vgl unten Ziffer 4).

2. Zuweisung und Unterbringung von Asylsuchenden und Schutzbedürftigen

2.1.      Empfang und Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone

Verfahrenszentren des Bundes

Seit dem 1. März 2019 wird die Neustrukturierung des Asylwesens umgesetzt. Der Bundesrat verfolgt mit der Neustrukturierung des Asylbereichs das Ziel, die Asylverfahren rascher und gleichzeitig fair abzuwickeln. Künftig sollen 60% aller Asylverfahren innerhalb von maximal 140 Tagen rechtskräftig entschieden und vollzogen werden. Diese Verfahren werden in regionalen Verfahrenszentren des Bundes durchgeführt. Als flankierende Massnahme zur Beschleunigung wird der Rechtsschutz ausgebaut: Mittellose Asylsuchende haben Anspruch auf kostenlose Beratung und Rechtsvertretung.

Den Kantonen werden nur noch Personen zugewiesen, welchen ein Bleiberecht zugesprochen wurde (Anerkennung als Flüchtling oder vorläufige Aufnahme) oder wenn für die Beurteilung des Asylgesuchs noch weitere Abklärungen notwendig sind. Diese sogenannten "erweiterten Verfahren sollen innerhalb eines Jahres rechtskräftig entschieden werden. Personen mit einem rechtskräftigen Negativentscheid und einer Wegweisung werden nicht mehr den Kantonen zugewiesen. Sie reisen entweder direkt aus den Verfahrenszentren aus oder werden einem Ausreisezentrum des Bundes zugewiesen. Asylsuchende in einem Dublin-Verfahren gelangen ebenfalls nicht mehr in die Kantone.

Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone

Anerkannte Flüchtlinge, vorläufig Aufgenommene und Personen in einem erweiterten Verfahren werden vom Bund nach dem Aufenthalt in den Bundeszentren gleichmässig auf die Kantone verteilt. Die Zuweisungskantone sind für die Gewährleistung von Sozialhilfe zuständig (Art. 80 Abs. 1 AsylG).

Standortkantone von Bundeszentren werden bei der Zuweisung von Personen im erweiterten Verfahren angemessen entlastet (sog. Kompensationsmodell). Der Kanton Solothurn ist Standortkanton eines Bundeszentrums ohne Verfahrensfunktion (Ausreisezentrum). Das Zentrum in Flumenthal hat Mitte September 2019 den Betrieb aufgenommen. Insgesamt werden dem Kanton Solothurn zugewiesen:

  • 2.2 % der Personen im erweiterten Verfahren
  • 5% der Personen in der Nothilfe
  • 2.7% der zu integrierenden Personen (anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene)

Der Anteil der solothurnischen Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung der Schweiz beträgt 3.2%.

2.2.      Das Zwei-Phasenmodell im Kanton Solothurn

2.2.1.   Zuständigkeit des Kantons:

Die dem Kanton zugewiesenen Personen werden durch das ASO (Abteilung Sozialleistungen und Existenzsicherung) in einer ersten Phase in kantonalen Durchgangszentren untergebracht. Dort verbleiben sie in der Regel 2-3  Monate und erhalten neben Kost und Logis auch die erforderliche materielle Unterstützung sowie persönliche Betreuung. Während der Unterbringung in den kantonalen Zentren wird die persönliche, gesundheitliche und berufliche Situation erhoben und dokumentiert. Mit der Dokumentation wird die unmittelbar anschliessende Integrationsarbeit in den Gemeinden vorbereitet und unterstützt.

2.2.2.   Zuständigkeit der Gemeinden:

Nach dem Aufenthalt in den kantonalen Zentren werden die zu integrierenden Personen im Verhältnis zu den Einwohnerzahlen gleichmässig auf die solothurnischen Gemeinden verteilt (§ 155 Abs. 2 SG). Das ASO legt die jährliche Aufnahmequote fest. Die Verantwortung für die Erfüllung des Aufnahmesolls liegt bei den Sozialregionen. Die Gemeinden und Sozialregionen sind zuständig für die Ausrichtung der Sozialhilfe und für die Integrationsarbeit.

2.3.      Weitere kantonale Zuständigkeiten

2.3.1.   Krankenversicherung

Der Kanton sorgt für die Kranken- und Unfallversicherung der ganz oder teilweise sozialhilfeabhängigen Asylsuchenden und vorläufig aufgenommenen Asylsuchenden.

2.3.2. Unbegleitete Minderjährige (MNA)

Unbegleitete minderjährige Asylsuchende (MNA) werden vom ASO entsprechend den Richtlinien der SODK untergebracht und betreut. Nach dem Austritt aus dem spezifischen Zentrum werden die MNA durch Coaches begleitet und in ihrer beruflichen und persönlichen Entwicklung unterstützt.

2.3.3.   Nothilfe

Personen mit einem rechtskräftigen negativen Asyl- und Wegweisungsentscheid werden aus der Asylsozialhilfe ausgeschlossen und müssen die Gemeindestrukturen verlassen. Sie können beim ASO Nothilfeleistungen beantragen. Nothilfe beziehende Personen werden in ein kantonales Nothilfezentrum aufgenommen und unterstützt bis zum Vollzug der Wegweisung. In Härtefällen (u.a. gesundheitliche Gründe, schulpflichtige Kinder) kann das ASO den Verbleib in den Gemeindestrukturen erlauben. Auch in diesen Fällen wird nur noch Nothilfe ausgerichtet.

3. Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung

Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung fallen ebenfalls unter die Asylfürsorgeverordnung. Die Zuständigkeiten richten sich grundsätzlich nach den vorstehend aufgeführten Grundsätzen.

4. Flüchtlinge, vorläufig aufgenommene Flüchtlinge und Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung

4.1.      Flüchtlinge und vorläufig aufgenommene Flüchtlinge

Die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz richtet sich grundsätzlich nach dem für Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht: Sie haben Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in dem Kanton, in welchem sie sich rechtmässig aufhalten, und werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer sozialhilferechtlich unterstützt (Art. 58 AsylG, Art. 59 AsylG, Art. 60 AsylG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tragen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG). In Bezug auf die Sozialhilfestandards gelten für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge die gleichen Regeln wie für Flüchtlinge. Sie haben daher ebenfalls Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe. Es gilt die gleiche Zuständigkeitsordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung.

4.2.      Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung:

Schutzbedürftige erhalten nach fünf Jahren vom Kanton, dem sie zugeteilt wurden, eine Aufenthaltsbewilligung, wenn der Bundesrat den vorübergehenden Schutz noch nicht aufgehoben hat (Art. 74 AsylG). Sie werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer unterstützt (Art. 86 Abs. 1 AIG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tragen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG). Es gilt die gleiche Zuständigkeitsordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung.

4.3.   Resettlement-Projekt des Bundes

vgl. dazu auch https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/asyl/resettlement.html

Der Bundesrat hat am 9. Dezember 2016 auf Antrag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) und des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) basierend auf Art. 56 AsylG beschlossen, innerhalb von zwei Jahren 2000 Resettlement-Flüchtlinge (nachfolgend Resettlement-Flüchtlinge) aufzunehmen.

Resettlement ist vorgesehen für besonders verletzliche, vom UNHCR anerkannte Flücht-linge, die weder in ihren Heimatstaat zurückkehren noch im Erstaufnahmeland bleiben können. Nach Ankunft in der Schweiz erhalten die Resettlement-Flüchtlinge Asyl und die mit einer Aufenthaltsbewilligung verbundenen Rechte und Pflichten.

Die 2000 Resettlement-Flüchtlinge werden grundsätzlich nach dem für Asylsuchende geltenden Verteilschlüssel auf die Kantone verteilt (vgl. Art. 27 AsylG i.V.m. Art. 21 AsylV 1). Der Kanton Solothurn hat gruppenweise insgesamt 162 Resettlement-Flüchtlinge aufgenommen. Bei der Verteilung auf die Kantone achtet der Bund - neben der Einheit der Kernfamilie - auch auf eine gleichmässige Zuteilung von besonders betreuungsintensiven Fällen.

Die Schweiz wird ab Mai 2019 zusätzlich eine Gruppe von 800 besonders schutzbedürftigen Flüchtlingen aufnehmen, namentlich Opfer des Syrienkonflikts. Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 30. November 2018 beschlossen, sich weiter am Resettlement-Programm des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge (UNHCR) zu beteiligen. Er schlägt vor, für die kommenden Jahre am Grundsatz der Aufnahme von Flüchtlingen im Rahmen von Neuansiedlungen festzuhalten (vgl. Medienmitteilung des Bundesrats vom 30. November 2018).

Die Resettlement-Flüchtlinge werden nach Ankunft im Kanton Solothurn und bis sie eine eigene Wohnung gefunden haben, in einer kollektiven Asylunterkunft untergebracht und betreut.

Das Umsetzungskonzept des EJPD sieht vor, dass die Resettlement-Flüchtlinge im Bereich der Integration eng begleitet werden. Hauptziel ist die Verbesserung der beruflichen Integration der Flüchtlinge. Im Fokus stehen die besonderen Bedürfnisse dieser besonders verletzlichen Personen.

Im Kanton Solothurn erarbeiten Integrationscoach in jedem Dossier einen individuellen Integrationsplan mit Zielen und Massnahmen in Bezug auf die berufliche und soziale Integration. Die Integrationscoaches überprüfen die Ziele regelmässig und passen sie wenn nötig an. Siebegleiten den Integrationsprozess während zwei Jahren. Hauptaufgabe der Integrationscoaches ist dabei die Förderung der selbstverantwortlichen Integration gemäss den individuellen Voraussetzungen und Ressourcen des Resettlement-Flüchtlings. Bei Erziehungsberechtigten werden die Kinder in der Integrationsplanung berücksichtigt. Weiter werden die Flüchtlinge auch intensiv bei der Wohnungssuche unterstützt. Nach Ablauf von 2 Jahren wechselt die sozialhilferechtliche Zuständigkeit in die örtlich zuständige Sozialregion.

5. Vorläufig Aufgenommene

5.1.      Gewährung der vorläufigen Aufnahme

Erweist sich aufgrund der Anhörung zu den Asylgründen, dass der asylsuchenden Person zwar kein Asyl gewährt werden kann, der Vollzug, d.h. die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, wird ein Asyl- und Wegweisungsentscheid getroffen. Anstelle einer Ausreisefrist wird vom Staatssekretariat für Migration aber eine individuelle vorläufige Aufnahme angeordnet. Eine vorläufige Aufnahme kann auch gewährt werden, wenn keine der obgenannten Voraussetzungen erfüllt ist, jedoch ein schwerwiegender persönlicher Härtefall besteht.

Ausnahmsweise erhalten auch Personen, die nie in einem Asylverfahren waren, eine vorläufige Aufnahme. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht oder nicht mehr gegeben sind, die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist. Der Entscheid über die Anordnung einer individuellen vorläufigen Aufnahme liegt auch in diesen Fällen in der Kompetenz des Staatssekretariats für Migration.

5.2.      Unterstützungszuständigkeit

Nach Art. 85 Abs. 5 AIG können die kantonalen Behörden vorläufig aufgenommenen Personen, die nicht als Flüchtlinge anerkannt wurden und Sozialhilfe beziehen, innerhalb des Kantons einen Wohnort oder eine Unterkunft zuweisen. Von der Regelung nicht betroffen sind vorläufig aufgenommene Flüchtlinge, da Wohnsitzauflagen beim Bezug von Sozialhilfeleistungen nicht mit dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (SR 0.142.30) vereinbar wären (BBl 2010 4470 und 4513 f.).

Im Kanton Solothurn wird die Zuweisung in § 155 Abs. 2 SG geregelt: Vorläufig Aufgenommene können wie Asylsuchende vom Kanton an die Gemeinden zur Unterstützung und Unterbringung zugewiesen werden. Sozialhilfebeziehende vorläufig Aufgenommene werden an die Aufnahmequote der Wohngemeinde angerechnet.

Vorläufig Aufgenommene, die auf Unterstützung angewiesen sind und in einem kantonalen Durchgangszentrum platziert sind, haben sich bis zur Zuweisung an eine Gemeinde dort aufzuhalten. Nach der Zuweisung müssen sie sich in der Zuweisungsgemeinde aufhalten und die Unterstützung dort beziehen. Ausgehend von den unterschiedlichen Situationen können mit Bezug auf die sozialhilferechtliche Zuständigkeit für vorläufig Aufgenommene folgende Fallkonstellationen gebildet werden:

  • Vorläufig Aufgenommene, die auf Unterstützung angewiesen sind und vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen wurden, haben grundsätzlich keine freie Wohnsitzwahl. Sie werden durch die Zuweisungsgemeinde unterstützt.
  • Vorläufig Aufgenommene, die zwar vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen wurden, dort aber keine Leistungen bezogen haben, gelten als sozialhilfeunabhängig und geniessen grundsätzlich Niederlassungsfreiheit innerhalb des Kantons. Benötigen sie später wirtschaftliche Hilfe, ist die jeweilige Aufenthalts- oder Wohngemeinde zuständig.

6. Familiennachzug

6.1.      Anerkannte Flüchtlinge (Status B und C)

Anerkannte Flüchtlinge dürfen ihre Familienangehörigen sofort in die Schweiz nachkommen lassen. Die Familienangehörigen werden ebenfalls als Flüchtlinge anerkannt und erhalten Asyl. Als Familienangehörige gelten die Ehepartnerin bzw. der Ehepartner, eingetragene Partnerinnen und Partner und Kinder unter 18 Jahren, Wenn sich die Familienangehörigen noch im Ausland befinden, muss beim Staatsekretariat für Migration (SEM) ein Gesuch um Bewilligung der Einreise gestellt werden. Kinder anerkannter Flüchtlinge, die in der Schweiz geboren werden, erhalten nicht automatisch die Flüchtlingseigenschaft. Die Eltern müssen für sie unter Beilage des Geburtsscheins ein Gesuch um Einbezug in die Flüchtlingseigenschaft beim SEM einreichen. Die Reisekosten für den Familiennachzug können nicht aus Mitteln der Sozialhilfe finanziert werden. Jedoch ist die für die bereits anwesende Person sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde ab Einreise in den Kanton Solothurn auch für die Unterstützung der Familienangehörigen zuständig.

Vgl. auch SEM-Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F3, Das Familienasyl.

6.2       Vorläufig aufgenommene Personen (Status F)

Vorläufig aufgenommene Personen dürfen Familienangehörige (vgl. oben Ziffer 6.1) frühestens drei Jahre nach der vorläufigen Aufnahme nachziehen. Voraussetzung ist, dass die Familienmitglieder zusammenwohnen, dass sie eine bedarfsgerechte Wohnung haben und dass die Familie nicht auf Sozialhilfe angewiesen ist. Der Familiennachzug muss innerhalb von fünf Jahren geltend gemacht werden. Bei Kindern, die älter als zwölf Jahre alt sind, muss das Gesuch für den Nachzug innerhalb von zwölf Monaten eingereicht werden (Art. 74 Abs. 3 VZAE). Später wird der Familiennachzug nur bewilligt, wenn wichtige Gründe vorliegen. Ziel dieser Regelung ist, dass sich die Kinder möglichst jung in der Schweiz integrieren können. Der besonderen Situation von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen ist Rechnung zu tragen (Art. 74 Abs. 5 VZAE).

Gesuche um Einbezug in die vorläufige Aufnahme müssen beim Migrationsamt eingereicht werden. Dieses leitet das Gesuch mit seiner Stellungnahme an das SEM weiter.

Rechtsprechung

Urteil des Bundesgerichts 2A.55/2000 vom 27. Oktober 2000: Anwendbarkeit des ZUG im Fall eines vorläufig aufgenommenen Flüchtlings.